a* Doctor En Administración ,
rolandoeslava@gmail.com .
ORCID:
0000-0003-2581-1873.
Universidad de los Andes, San Cristóbal, Venezuela.
b* Doctor en Psicología ,
edixon@yahoo.com .
ORCID:
0000-0003-1519-5456.
Universidad de los Andes, San Cristóbal, Venezuela.
c* Magister (c) en Administración Mención Gerencia ,
hilariogonzalezjunior@gmail.com .
ORCID:
0000-0002-2125-7492.
Universidad de los Andes, San Cristóbal
Como citar: Eslava-Zapata, R.A. Chacón-Guerrero y Gonzalez-Júnior, H.A. “Gestión del Presupuesto Público: alcance y limitaciones”. Visión Interncional, vol. 2, no. 1, 18-24. https://doi.org/10.22463/27111121.2603
© Peer review is the responsibility of the Universidad Francisco de Paula Santander.This is an article under the license CC BY-NC 4.0
*Autor para correspondencia rolandoeslava@gmail(Rolando Antonio Eslava Zapata)
Recibido: Enero 27, 2019
Aprovado: Marzo 03, 2019
Palabras claves
Alcance, Gestión, Limitaciones, Presupuesto Público
Resumen
El Presupuesto Público es un instrumento que contiene las metas propuestas por el Estado, el cual es usado para materializar las políticas públicas y establecer el gasto público en un periodo anual. El Estado busca la eficiencia en la administración de los recursos públicos y la transparencia en la ejecución del gasto. Así mismo se tiene por objeto analizar la gestión del Presupuesto Público. Por medio de un estudio cualitativo y hermenéutico. En donde se evidencia la gestión del Presupuesto Público, las evidencias de la ejecución del gasto público y el destino de los recursos, que deben estar orientados a mejorar la calidad de vida de la sociedad. El sistema presupuestario debe cumplir con la metodología establecida por la ley y facilitar el estudio de los ingresos y gastos a fin de tomar decisiones acertadas.
Keywords
Scope, Management, Limitations, Public Budget
Abstract
The Public Budget is an instrument that contains the goals proposed by the State, which is used to materialize public policies and establish public spending in an annual period. The State seeks efficiency in the administration of public resources and transparency in the execution of spending. Likewise, the objective is to analyze the management of the Public Budget. Through a qualitative and hermeneutical study. Where the management of the Public Budget is evidenced, the evidence of the execution of public spending and the destination of resources, which should be aimed at improving the quality of life of society. The budget system must comply with the methodology established by law and facilitate the study of income and expenses in order to make the right decisions.
Introducción
El Presupuesto Público en adelante PP es un instrumento que contiene las metas propuestas por un gobierno a fin de materializar las políticas públicas (Rodrigues de Abreu & Moreira Câmara, 2015, pág. 74) y, en él se establece el gasto público para un año fiscal (Blanco López, 2017, pág. 9). La administración pública con el PP busca ser más eficiente en la administración de los recursos públicos y fomentar la transparencia en la ejecución del gasto. El PP refleja las previsiones de ingresos y gastos de una entidad para un periodo fiscal,
El PP es un instrumento que está en continua evolución desde los egipcios hasta la era actual; el PP ha desarrollado su concepción a causa del desarrollo político, social y financiero; en lo político ha sido usado por las monarquías y los Estados modernos, en lo social por la desconfianza de los ciudadanos debido al manejo de los recursos y, en lo financiero se tiene el surgimiento de las finanzas
públicas (Cardona Acosta & Zuluaga Urrea, 2006, pág. 20). Haciendo referencia a las últimas décadas, se tiene que a comienzos de los años 80 los créditos presupuestarios se distribuían de acuerdo a la estructura administrativa; a finales de los años 80 los créditos presupuestario se vinculaban a programas de gasto público y, después de los 90 los gastos se contabilizan de acuerdo a los programas del presupuesto (Barrios Martínez, 2000, pág. 103). El proceso de descentralización de los poderes públicos nacionales a los poderes públicos regionales ha significado un aumento del gasto público en las regiones y, un perfeccionamiento de la administración pública local en materia de presupuesto (Barrios Martínez, 2000, pág. 102).
En cuanto al derecho presupuestal no se tiene una fecha exacta de su nacimiento, pero se sabe que surgió en Inglaterra y ha servido de base que los países del orbe adopten medidas legales que lo amparen en el marco de la democracia. Un hecho importante de destacar es que el PP tiene unas características fundamentales en las que se pueden destacar: unidad (todos los ingresos tienen un fin), universalidad (deben incluirse todos los ingresos y gastos), claridad y precisión (deben presentarse en forma discriminada cada partida) y, equilibrio (debe existir correlación entre lo estimado y lo ejecutado) ( Cardona Acosta & Zuluaga Urrea, 2006, pág. 47).
Las organizaciones en la actualidad deben estar a la vanguardia con los mecanismos utilizados para establecer el PP según los objetivos propuestos. Al respecto, las expresiones cuantitativas de los objetivos propuestos deben tener resultados que sean medibles al finalizar el ejercicio fiscal y sirva de base para realizar los controles posteriores (Gisbert, Brosa, & Bohigas, 2007, pág. 125). En este sentido, la planificación y el control son dos fases importantes en el presupuesto y van a dar una visión amplia del proceso administrativo seguido a fin de dar cuenta de los resultados reales de la ejecución presupuestaria (Colina & Cubillán, 2013, pág. 187). El presente artículo tiene por objetivo analizar la gestión del PP. Para lograr el objetivo propuesto se hace una revisión de algunos trabajos empíricos relacionados con el tema a fin de identificar el alcance y las limitaciones del PP. Al respecto se analiza el PP en el ámbito de las finanzas públicas, el gasto público y la gestión pública.
2. Metodología
Este estudio siguió un enfoque cualitativo y hermenéutico, que supuso la revisión de investigaciones científicas relacionadas con el PP a fin de comprender el contexto y explicar su alcance y limitaciones (Martínez Nieto, Zambrano Vivas, Eslava Zapata, Chacón Guerrero, & Alonso Gonzalez, 2017). El enfoque cualitativo supone la exploración e interpretación de la información a fin de extraer los datos que van a dar respuesta al objetivo de investigación (Chacón Guerrero & Eslava Zapata, 2017) (Hernández Sampieri, Fernández Collado, & Baptista Lucio, 2014, pág. 358).
3. Resultados
Presupuesto Público y finanzas públicas El PP es un instrumento de las finanzas públicas, que inicia su ciclo con la captación de los recursos y culmina con la entrega de bienes y servicios (Blanco López, 2017, pág. 11). El estado a través de las finanzas públicas busca generar valor agregado con el buen uso de los recursos, aplicar marcos normativos amplios, crear un clima de confianza en la población y desarrollar el PP (Blanco López, 2017, pág. 12). El PP es la representación financiera de las políticas públicas a través del cual el Estado establece las acciones a llevar a cabo en materia de desarrollo económico y social.
El PP es instrumento que permite asignar sistemáticamente responsabilidades en la planificación, coordinación y control para que trabajen en conjunto a fin de cuantificar los objetivos en un horizonte de tiempo (Colina & Cubillán, 2013, pág. 187). El Estado tiene en sus manos realizar una planificación presupuestaria a fin de expresar los resultados esperados, de ahí, la importancia del PP en las finanzas públicas, dado que, el PP debe reportar de forma oportuna la ejecución presupuestaria y, permite hacer seguimiento a los resultados para monitorear el logro de los objetivos propuestos. Por lo tanto, con la planificación presupuestaria se puede establecer un cronograma de financiación de los proyectos el cual se concreta en el PP (Colina & Cubillán, 2013, pág. 189).
Los responsables de las finanzas públicas deben buscar mecanismos de rendición de cuentas que fortalezcan la vigilancia y profesionalización del personal encargado del PP. A medida que aumente el PP en proyectos sociales, este impactará positivamente en el bienestar y la equidad social (Morales Domínguez, Sánchez Ramírez, & Kauffer Michel, 2011, pág. 182). El PP debe verse como un instrumento político, jurídico administrativo y contable que permite establecer las metas de distintos programas que al final del ejercicio fiscal son evaluados. En la actualidad, los entes reguladores manejan la concepción del presupuesto por programa, el cual obliga al Estado buscar niveles de eficiencia a fin de garantizar el cumplimiento de las metas propuestas (Madrigal, 2013, pág. 12). El presupuesto por programa integra diversos presupuestos especializados donde se asignan los recursos financieros del plan operativo anual (Madrigal, 2013, pág. 12).
El PP se basa en una serie de principios que van a permitir guiar su cumplimiento. En este sentido se tiene el principio de legalidad presupuestaria (la Administración y el Estado están sometidos al ordenamiento jurídico) (Madrigal, 2013, pág. 20). También se encuentran los principios sustanciales: equilibrio (los gastos no pueden excederalosingresos) y anualidad (periodo de doce meses) (Madrigal, 2013, pág. 33). Por último, se tiene los principios formales: unidad (los ingresos y gastos responden a la misma política presupuestaria), universalidad (toda materia de presupuesto debe ser incluida), no afectación de los recursos (determinados recursos no son asignados a ningún gasto) y, especificación y exactitud (detallar el origen de los ingresos y el destino de los gastos) (Madrigal, 2013, pág. 43).
4. Presupuesto Público y gasto público
El PP es un acto proyectivo de ingresos y gastos y, es precisamente el empleo del gasto público lo que puede interesar a los entes reguladores. El gasto público debe garantizar los principios de igualdad y transparencia tipificados en algunos estamentos legales; pero hay que considerar también que el gasto público no solo debe medirse en términos de productividad para el Estado, sino más bien en función de la satisfacción de las necesidades de la población para lograr niveles de vida adecuados (De la Guerra Zúñiga, 2016, pág. 82).
En el proceso de ejecución de los PP puede ocurrir que estos sean modificados debido a que no prevén algunos gastos, lo que supone un problema en el proceso de elaboración y ejecución del mismo. Por tal motivo, la administración local debe ser efectiva en la administración de los recursos más que recurrir a incrementos sustanciales del gasto público. En general pueden ocurrir: a) aumentos significativos en los créditos presupuestarios, que al final del periodo tal vez no se logre ejecutar al cien por ciento y, b) partidas relacionadas con personal, educación y salud, que tienen un fuerte peso importante en la ejecución presupuestaria (Barrios Martínez, 2000, pág. 109).
El PP debe ser evaluado constantemente para verificar la ejecución de los programas de gastos. En la actualidad las herramientas informáticas están jugando un importante papel para que las entidades públicas realicen sus requerimientos y reporten la ejecución del gasto. Asimismo, las plataformas virtuales permiten recoger datos que sirven para medir indicadores de desempeño con el fin de explicar el comportamiento de las variables en función de los objetivos propuestos.
El PP permite controlar los ingresos y el gasto público. La idea, es articular la planeación presupuestaria con la ejecución y medición del desempeño a través de indicadores de gestión; de ahí, que resulta conveniente abrir espacios a nuevos escenarios en el que el PP pase de tener objetivos meramente financieros a objetivos sociales que sean medibles (Gómez, 2004, pág. 107). Por lo dicho hasta aquí, el PP debe considerar los impactos en la sociedad, en el que los gastos estén determinados por la relación beneficios - impacto social, a fin de optimizar los costos y la productividad de los proyectos sociales (Gómez, 2004, pág. 110).
El gasto de inversión pública para llevarse a cabo se apoya en los planes de desarrollo y el Plan Operativo Anual de Inversión; a su vez, se asocia con los lineamientos de política económica tales como proyectos de infraestructura o social; estos proyectos, justifican el cumplimiento de las metas del Estado (Lemus, Torres, Cubillos, & Camelo, 2017, pág. 28). Los gastos de inversión intermediarios y finales buscan aumentar el patrimonio fiscal con la retribución de bienes de consumo y servicio y, la retribución de bienes de consumo (Lemus, Torres, Cubillos, & Camelo, 2017, pág. 28).
La equidad juega un papel fundamental en el PP, para lograrla, es necesario establecer instrumentos que permitan mejorar la eficiencia y eficacia del Estado en la gestión de los recursos públicos (Martin, 1997, pág. 23). La modernización del sistema presupuestario conlleva a controlar la dimensión financiera del gasto; articular las fases de evaluación, ejecución y control del presupuesto con innovadores sistemas integrados de administración financiera e implantar clasificadores e indicadores presupuestarios (Martin, 1997, pág. 24).
5. Presupuesto Público y gestión pública
La gestión pública en los últimos años ha tenido cambios importantes, pasando de administraciones públicas altamente burocráticas a administraciones públicas que maximizan el uso de los recursos. El Estado llevando a cabo una buena gestión es capaz de satisfacer las necesidades de los ciudadanos con servicios de calidad aunado a una transparencia de los procesos (Blanco López, 2017, pág. 16). El PP requiere de continuos ajustes a fin de convertirse en un instrumento incluyente, participativo y eficaz. El Estado a fin de procurar una gestión pública transformadora, debe diseñar presupuestos amplios que incluyan valores monetarios representativos y realizar asignaciones adecuadas de los recursos que prioricen las necesidades de la sociedad (Blanco López, 2017, pág. 18)
Los Estados cuentan con organismos públicos encargados de vigilar la correcta ejecución de los presupuestos; sin embargo, en algunos casos no se evidencia una correcta vinculación entre los organismos a fin de velar por el cumplimiento de la política pública (Calán Peñafiel & Moreira García, 2018, pág. 11). El PP es un instrumento que permite conocer los ingresos y gastos de los gobiernos locales; por lo tanto, queda en evidencia la gestión que las entidades hacen con los recursos asignados. Por este motivo, el Estado está en alerta, buscando los mecanismos que permitan acelerar el desarrollo y uso de los créditos asignados (Calán Peñafiel & Moreira García, 2018, pág. 12).
Algunos países en su gestión aplican el presupuesto por resultados lo que les permite hacer un seguimiento del desempeño a partir de: la información de desempeño, el proceso presupuestario, los incentivos para mejorar el desempeño y el desarrollo de las capacidades de las organizaciones (Calán Peñafiel & Moreira García, 2018, pág. 14). La metodología del presupuesto por resultados comprende cinco componentes a saber: la programación presupuestaria (definición de proyectos y resultados), la formulación presupuestaria (elaboración de proformas anuales para explicar los resultados), la aprobación presupuestaria (revisión y validación de la proforma por el organismo que indique la ley), la ejecución presupuestaria (elaborar la programación financiera anual), el seguimiento y evaluación presupuestaria (medición de los resultados) y la liquidación del presupuesto (cierre contable al final del ejercicio fiscal) (Calán Peñafiel & Moreira García, 2018, pág. 15).
El presupuesto orientado a resultados ha sido un cambio importante en el sector público dado que vincula los resultados con la asignación presupuestaria y, permite controlar los recursos, lo que incide en la eficiencia de las operaciones y en la rendición de cuentas; de ahí que la formulación estratégica presupuestaria va a permitir emitir juicios objetivos sobre los resultados en pro de la transparencia y calidad de la gestión pública (Álvarez Castiñerias & Collantes Sánchez , 2011, pág. 28). A pesar de que el presupuesto orientado a resultados ha desempeñado un papel crucial, en la actualidad atraviesa dificultades en la práctica, dado que, obtener los resultados planificados en muchos casos resulta complicado; además, la medición de los resultados de los programas se hace una tarea ardua por la falta de apoyo político y la ineficiencia de los indicadores obtenidos que se basan más en la gestión pública que el impacto social (Álvarez Castiñerias & Collantes Sánchez , 2011, pág. 29).
La equidad juega un papel crucial en el PP dado que el Estado debe estar en capacidad de aplicar instrumentos que incidan positivamente en la eficiencia y eficacia de la gestión presupuestaria. Al respecto, pueden llevarse a cabo acciones orientadas a controlar la dimensión financiera del gasto, articular las fases de formulación, ejecución y control del presupuesto y establecer clasificadores e indicadores presupuestarios (Martin, 1997).
6. Discusión
El PP es un instrumento de control del gasto que puede llegar a presentar distorsiones debido a los créditos adicionales y la ejecución del gasto. La partida de gasto de personal es un elemento que sufre pocos cambios debido al carácter prestador de servicios que algunos municipios desempeñan; sin embargo, otras partidas como la producción de bienes y servicios sufre transformaciones importantes que ha llevado a los gobiernos locales a solicitar créditos adicionales (Barrios Martínez, 2000, pág. 112). El PP visto como plan de acción recoge la política económica seguida por el Estado; así, muestra la manera como se obtienen los ingresos de la sociedad y como se redistribuyen a través de proyectos.
La gestión presupuestaria debe dejar evidencias de la ejecución del gasto público y el destino de los recursos, que se supone, deben estar orientados a mejorar la calidad de vida de la sociedad. El sistema presupuestario debe cumplir con la metodología establecida por la ley; asimismo, facilitar el estudio de los ingresos y gastos a fin de tomar decisiones acertadas. La metodología permite identificar los conceptos y procedimientos necesarios para lograr vincular el presupuesto con la gestión (Calán Peñafiel & Moreira García, 2018, pág. 14). En este sentido, la clasificación presupuestaria permite analizar las categorías de gastos desde el punto de vista económico o por la simple composición del mismo.
Hay que agregar que el PP contiene las prioridades del gobierno en cuanto al destino de los ingresos y gastos, los cuales pueden ser evaluados al final del ejercicio fiscal. Es evidente el efecto macroeconómico que el PP tiene en la economía, tanto en el desarrollo económico como en el social debido a las políticas tributarias o políticas de gastos seguidas por el Estado. Así, el PP influye en variables macroeconómicas tales como ahorro interno, alza de precios, proyectos sociales, entre otras, a fin de estimular el desarrollo del país. Los niveles de ingresos y gastos deben conducir al equilibrio económico y al crecimiento a fin de estabilizar la economía del país y generar impactos positivos en la sociedad. Al respecto, en cuanto a la sociedad, se tiene que el PP atiende las necesidades demandas con criterios de equidad e igualdad social, de cara a dar bienestar a todos los ciudadanos.
El PP se vincula con el aparato gubernamental, puesto que, permite que éste funcione tanto en la fase de obtención de recursos como en la asignación de los mismos; asimismo, el PP se vincula con la política, dado que, a partir de las acciones que tome el Estado, favorece o perjudica a gobiernos locales, sectores económicos o grupos sociales. Por lo tanto, las políticas económicas tomadas por el Estado deben estar encaminadas a incluir todos los sectores afectados hasta convertirse en una estrategia enmarcada en un tiempo definido, con el firme propósito de orientar los esfuerzos al logro de los objetivos presupuestales.
La administración de los recursos del Estado y el financiamiento que se requiere para atender los programas, se conoce como la administración de los insumos. Sería interesante dar un salto adelante a fin de conocer el impacto de los programas en la sociedad, esto es lo que se conoce como la administración de los productos. En este sentido, está en manos del Estado definir las acciones para avanzar en el esquema de las políticas públicas y ampliar los márgenes de acción, tanto en los actores como en los procesos.
7. Conclusiones
El PP es un instrumento que permite que los planes de desarrollo económico y social del Estado se lleven a cabo en un espacio de construcción social y democrática. El PP va de la mano con la planificación presupuestaria para orientar las acciones políticas en el largo plazo, lograr el equilibrio entre los recursos obtenidos y los programas a los que se asignaron, de cara a la obtención de buenos resultados. Cuando se habla de buenos resultados no solo se refiere a la asignación de los recursos, sino también a la gestión pública de los recursos, a fin de avanzar a la eficiencia económica de la nación. La planeación presupuestaria se ha convertido en un ejercicio de análisis y discusión para concebir un PP que optimice los recursos y beneficie a la sociedad.
El PP es un acto administrativo y legislativo que se apoya en la norma jurídica para realizar los gastos conforme a los procedimientos establecidos; también, el presupuesto es un acto periódico dado que tiene un plazo de vigencia que normalmente es de un año. El PP se rige por una serie de principios presupuestarios a fin de asegurar su cumplimiento y evitar contradicciones económicas o contables. Así, se tiene que junto a la evolución de presupuesto van de la mano los principios presupuestarios, quienes pretenden garantizar la gestión de los fondos del Estado y sentar el dogma para captar los ingresos y asignar los gastos. Los principios del presupuesto que deben ser considerados por el Estado son: los sustanciales (equilibrio y anualidad), los formales (unidad, universalidad, no afectación de recursos y especificación de gastos) y, la legalidad.
8. Agradecimientos
Este proyecto de investigación identificado con el código NUTA-H-406-17-09-B, se ha realizado gracias al financiamiento del Consejo de Desarrollo Científico, Humanístico, Tecnológico y de las Artes (CDCHTA) de la Universidad de los Andes (ULA) de Venezuela. Una vez más, quiero expresar mi más sincero agradecimiento a la ULA por su gran a apoyo a los investigadores; asimismo, extiendo mi gratitud a todo el equipo del CDCHTA por su gentileza y receptividad con todos los profesores. Bendiciones para mi amada ALMA MATER.
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